一、盐阜区行政公署的建立，行政区划的变更
自抗日根据地开辟后，盐城抗日民主政权建设事业有了一定的发展，日伪1941年夏大扫荡后，苏北地区特别是盐城地区的战争环境发生了很大变化，盐城地区南部的点线均为日伪占领，根据地整体被分割，根据地的政权建设工作一度停顿下来。
为了适应敌后游击战争的需要，加强新形势下的对敌斗争，加快根据地民主政权建设的步伐，根据中共华中局的指示，1941年9月1日，盐阜区党委筹建成立了盐阜区行政公署。主任宋乃德，副主任贺希明。下设秘书处，处长计雨亭；民政处，处长汤镛；财经处，处长骆耕漠；保安处，处长杨启远；文教处，处长白桃（即戴伯韬）；法院，院长汤镛。
盐阜区行政公署成立后，迅速颁布了施政方针，规定了四大工作。一是安定人心，恢复根据地的抗日秩序。在游击区积极瓦解日、伪，镇压敌探汉奸，提倡民族气节。在根据地内镇压扰乱抗日后方的土匪，保护人民的生命财产；二是调整机构，恢复与整理政府的经常工作，转变工作方法。在调整机构方面，首先是重新划设县区，其次是建立各种制度，再次是整理乡保组织；三是广泛开展对敌的武装斗争，使武装与政权更密切地结合起来；四是加强战争动员，保证军需供给。同时，还颁布了保障人权的法令、匪伪自新暂行条例等等。
由于各县县境基本沿袭旧的行政区划，过于分散，不便行政管理，亟须加以调整，加之日伪占据了阜宁以南的盐阜区主要交通线，分割了根据地，故盐阜区行政公署决定，将盐城县划分为盐城、盐东、建阳三县；将阜宁县划分为阜宁、阜东两县；以阜宁、灌云、涟东等县的部分地区，新设了涟灌阜边区，加上原淮安、涟东两县，盐阜区共辖7个县和一个边区。盐城东部沿海地区日伪盘踞合德、陈家洋、通洋港等10多个据点，勾结土匪、恶霸，四处骚扰，造成盐阜根据地腹背受敌，1941年底，中共盐阜区党委、盐阜区行政公署决定以武装打开东部沿海地区局面，开辟射阳河以南、串场河以东、黄沙港以北地区。派陈克天等深入该区调查后，新四军三师派出一个加强连，先后拔除该区靠渔湾、小关子等据点，并攻打了10余敌据点，开辟了射阳河南广大地区、建立了基层抗日民主政权。1942年4月2日，盐阜行署决定在该区建立射阳县。同期盐阜行署将涟灌阜边区改称潮南县，后又改称为滨海县。并分别调整和新成立了各县抗日民主政府。其中盐城县县长骆明，盐东县县长长魏心一,建阳县县长唐君照，阜宁县县长汪星，阜东县县长唐克，淮安县县长赵心权，涟东县县长万金培，滨海县县长王伯谦，射阳县县长陈克天。在县级政权建立的基础上，又对区、乡行政区划作了调整。
在东台地区，日伪对东台县境扫荡后，在台北（东台北部地区)南部建立了东（台）潘丿公路封锁线，西部建立了通榆公路、串场河封锁线，中北部建立了刘（庄）大（中集）裕(华）封锁线，活动于三仓一带的苏中、东台党政机关三面被敌封锁、一面临海。此时，中共东台县委、县政府在台南（东台南部地区）打游击，隔着封锁线，不便对台北地区实施领导，因此，苏中区党委决定建立台北行署，主任蔡公正，不久，根据形势发展的需要，于1942年5月，正式建立台北县，成立台北县县政府。以蔡公正任县长。
各县、区区划的调整，适应了当时对敌斗争的需要，便利了抗田民主政府加强对地方政权的指导工作，提高了政府工作的效能和办事效率，也便利了人民参与管理政府及各项抗日工作。对根据地的进一步巩固起了极大的促进作用。
二、党建工作的加强
由于日伪的扫荡和斗争环境的剧变，盐城地区的党组织发生了很大变化。
盐城地区在根据地开辟初期，虽发展了大批党员，建立了党的各级组织。但由于当时发展党员带有突击性质，基础不很牢固。因此，在日伪扫荡、蚕食、伪化中，党组织遭受很大破坏。不少党员自行脱党或分化出去，党员总数减少近1000人。①如盐城县八区向贤乡党支部在1941年7月前有党员120名，在日伪扫荡后，大部分党员脱离、逃亡，支部瘫痪。新支部成立后，仅有党员23名。②东台县的沈灶、复殷两乡，在敌扫荡前有党员30名，日伪扫荡后仅剩党员9名；新溪乡原有党员39名，日伪扫荡后仅剩两名。党组织的极不巩固状况，极大地阻碍了党领导下的各项抗日民主事业正常发展。①见刘彬《盐阜区群众工作与党的工作》(1942年1月30日），载于《盐阜区革命史料》第七辑。②见《盐城革命史料》第三辑，第39页。
反扫荡结束后，中共盐阜区党委确定了“党的中心工作是巩固中发展”的方针，开始整顿组织和审查党员、干部，清除了一批阶级异己分子、动摇分子，对一些缺乏对党的认识、思想落后、不能发挥党员作用的党员作了教育和劝退。同时根据各县区划调整情况，分别建立和健全了各县县委。新建立的各县县委书记是：盐城冯国柱、盐东孙海光、建阳金韬、射阳李萍、阜宁唐棣华、阜东薛尚实、淮安李风、涟东汪星、涟灌阜边区工委书记甘柏（改称滨海县后，县委书记仍为甘柏）。
在东台县，1941年10月，中共苏中区党委决定建立中共东台中心县委，书记章蕴，下辖东台、泰东、兴化三县委。同时决定在东台沿海（北起八里风洼，南至新街，西起陈家花行），建立中共苏中滨海工作委员会。12月，中共东台中心县委改称中共苏中第二地委，书记章蕴，辖区未变。1942年5月，苏中二地委以原中共台北分县委为基础，建立中共台北县委，以杨天华为书记。
各县委成立后，进一步加强了党的基层组织建设和党员教育工作。盐阜区党委在1941年8月至年底的5个多月中，先后办党校四期，轮训党员645名。盐城、建阳、阜宁等县也开办了党员训练班，数百名党员参加了学习。在东台县，1941年10月，县委在三仓跳儿口举办了首期党训班，对部分党员、干部进行了为期一个月的党的基本知识的学习培训。
经过不长时期的整顿，盐城地区党的组织进一步巩固，党员素质明显提高，党员数量也有了一定的发展。至1941年底，阜宁县已有党员1332名，支部72个，党小组255个；阜东县有党员339名，支部30个；建阳县有党员780名，支部39个，党小组115个；盐城县有党员477名，支部44个，党小组112个；盐东县有党员795名，支部45个，党小组116个。两台地区的党组织也得到了较快发展。其中台北县在1942年5月已有党员484名，支部39个，党小组62个。
在根据地的边缘地区，党的秘密组织也有了一定的发展。其中盐阜边区先后发展了党员118名。苏中二地委根据境内主要城镇和交通要道为敌占领情况，成立了党的秘密工作部，开展边区党的秘密工作。根据二地委的指示，东台县委在东台台城、安丰、富安，唐洋、三仓、二仓等地，台北县委在西团、小海、沈灶、南阳等地建立了党的“乙种支部”，领导边区人民对敌开展隐蔽斗争，了解敌情、传递情报等。
为了进一步加强对沿海渔民的领导，组织和发动广大渔民投身抗日，开辟苏北海上交通线，1942年2月，中共盐阜区党委派惠飕、王晓云、彭林等到射阳一带沿海工作，并成立中共苏北海上工作委员会，以惠飕为书记。该组织直属盐阜区党委领导。
三、打击各种敌对势力，巩固抗日根据地
日伪扫荡结束后，南以盐城、东台城,北以响水口、新安镇等较大城镇为中心，不断对周围地区反复扫荡、清剿，蚕食根据地。在盐城县，日伪扶持一批汉奸成立“盐城县自治会”，以董际堂为会长，建立伪地方武装“盐城县自卫总团”，网罗土匪、流氓及其它反动势力，大力推行伪化。使根据地缩小，伪化区不断扩大。其中盐阜区于反扫荡结束时，根据地中心区尚有24000平方公里，人口约200万，但经日伪蚕食，至1942年春，中心区已缩至12000平方公里，人口约150万。①国民党地方反共部队、地主武装、反动刀会组织及各地股匪趁机捣乱，破坏根据地的抗日民主秩序；抗日阵营中的一些投机分子以为时机已到，真相毕露，纷纷叛变投敌。各种人民敌对势力的合流，一时使根据地内的社会秩序混乱。
①见《新四军三师报告苏北地区敌顽我斗争情况》，载于《盐阜区革命史料》笫三辑。
1941年9月3日，东台伪军袭击西渣区抗日机关，区委书记冯舜华等被捕；同月，阜东反动地主王慕钊勾结国民党阜宁县常备二旅中队长孟凡和叛徒朱德清，偷袭阜宁县二区工委机关驻地。工委书记陈涛（女）和青年队队长张崇山等壮烈牺牲；10月，盐东行署主任方强在大佑公司三区经理处开会时，遭伍佑据点伪军偷袭，在突围中被捕，因叛徒出卖，身份暴露。在日伪的严刑拷打下，方强宁死不屈，最后被活埋于伍佑镇东郊。方强系黄埔军校生，曾任国民党三战区左翼军战地服务团一团团长，在武汉的国民政府军事委员会政治部第三厅工作时，由邓颖超介绍入党。后根据周恩来的指示，方强去延安工作。后又到新四军政治部工作。1940年底抵达盐阜。11月1日，东台伪军突袭西渣区署，区行政助理徐鸣、财经分局主任虞磊、区队长陈瑛等被捕。12月18日，西团伪军夜袭复太港，在复太港开会的中共台北分县委宣传部长孙峰、小海区委书记陈斐等6人被捕。垦区区大队长汤少林与敌战死。次年1月11日，中共东台县委、台北分县委成员在小海区李家湾开会时，遭伪军袭击，东台县委书记杨辛、台北分县委书记杨夭华等5人被捕等等。
为了巩固新生的抗日根据地，巩固反扫荡斗争胜利的成果，在新四军主力的支持下，盐城军民对日伪展开攻势,打击了日伪的嚣张气焰。9月26日，新四军三师某部袭击新兴场等地日伪军，经彻夜激战，击溃日伪300余，缴获步枪20余支及其它军用品若干；28日，新四军某部猛攻草埝口，俘虏日伪300余人，击毙80余人，缴获轻机枪4挺，长短枪340余支；30日，南洋岸日伪100余到大码头一带扫荡，新四军三师十九团一部和盐城县地方武装一部赶往大码头阻击袭扰敌人，打死日伪军若干;11月7日，东台县委在三仓于家坝召开“十月革命”节纪念大会，东台、安丰、潘丿的日伪军扫荡三仓。驻三仓的“抗大”苏中大队一、三队和东台县总队配合新四军一师三旅七团伏击敌人，战斗中，新加坡归国华侨林良等12名抗大学生英勇牺牲；11月17日，新四军一师二旅四团猛攻盐城西的新河庙日伪据点，激战数小时，全歼驻守该据点的伪盐城特务总队第二支队陈金尧部,共毙伤、俘虏伪营长以下200余名，缴获步枪百余支,其它军用品若干；12月29日，伪军杨仲华之一、二师各一部及其军官教导队900余人，下乡大肆烧杀抢掠。盐东县总队与伪军展开激烈战斗。新四军一师二旅一部于午后赶往增援，在薛家桥、刘家渡一带与敌激战4小时，敌狼狈向伍佑逃窜。盐东县总队和二旅乘胜追击。此战毙伪团长2名、营以下伪官兵150余名，俘伪团副以下官兵60余名，缴获各种枪械80余支，稻谷300余担。新四军一师二旅四团政委郭猛在战斗中不幸牺牲。
针对反扫荡结束后汉奸活动十分猖獗的情况，盐阜军区于1941年冬花了两个月的时间，对全区所有汉奸进行摸底排队，并估计这些汉奸将于1942年初的春节回家，遂组织军区和地方武装于大年除夕和初一对汉奸进行大逮捕。共抓获大小汉奸2400多名。个别罪大恶极的汉奸被处决，其他人员经集中教育两个星期，最后签字划押，保证以后不干坏事，并答应为抗日军队送情报、作掩护后予以释放。这一斗争开展后，伪化区大大缩小，抗日人员进城、进敌后活动大大方便。
盐城军民还发动了大规模的以剿匪为中心的剿匪、平息叛乱和镇压反动地主武装的斗争。1941年8月8日，新四军军部指示：“目前我……盐阜区党政军均应以剿匪为中心任务，必须于最短时间，挫其凶焰，缴其枪械”。①1941年9月21日，淮涟匪首王士珍、孙礼涛等率800余人，投靠日军，被编为“挺进大队”，盘踞涟水城东北郑潭口据点，配合日军清乡、扫荡，对涟、灌、阜三县人民危害极大。新四军三师八旅二十二团及师炮兵营、涟水独立团发起郑潭口战役。战斗由师参谋长彭雄、团长张天云指挥，激战20个小时，全歼守敌800余人，王士珍自杀。此役是三师在苏北发动的一次规模较大的攻击战，狠狠打击了日伪的嚣张气焰，鼓舞了盐阜区军民的抗日斗志，并策应了新四军于淮海区发起的程道口战役。
①见《新四军抗日战争战史资料选编》。
1942年1月6日，盐阜区行政公署为切实打击匪伪，特颁布《匪伪自新暂行条例》，敦促匪伪尽快自新，重新做人，对逾期不自新者，则予以严惩。1942年2月，盐城、建阳等县还分别发布《为剿匪告全县同胞书》，动员群众检举土匪，捉拿汉奸，并要求匪患严重地区搞群众武装联防，组成联防村、联防乡、联防区等等。建阳县二区土匪势力极为猖獗，1941年7月日伪扫荡盐阜区时，原中共盐城县委书记、后任盐城县十二区区委书记的方秉文遭当地匪首孙三杀害。1942年夏，建阳县总队、建阳县二区区队对全区土匪分布、活动情况作了详细调查后，于一夜之间抓捕了100多个土匪，缴枪七、八十支。其中二十余名有血债的土匪头目被押送新四军三师师部，经公审后枪决。在新四军主力部队的支持下，盐阜区地方武装和群众对土匪武装发起了有力的军事攻势和政治攻势，迅速平定了各地匪患。从此盐阜区的土匪势力一蹶不振。
在东台县，镇压土匪斗争也广泛展开。1941年8月16日，景于乡“联庄会”群众数千人，以钉耙、大锹、扁担为武器，冲向小戴庄等地，处死土匪9人，烧毁土匪巢穴小戴庄大庙。1941年9月21日，在国民党反动派和日伪特工组织控制下的反动会道门组织——龙华会（又名大刀会），发动了蓄谋已久的反革命暴动，暴徒们身穿红衣，头扎红巾，腿打红绑，手持大刀，从李堡、角斜发起反革命暴乱，分数路围攻驻三仓的党政军抗日机关。他们沿途杀人放火，妖言惑众，裹胁上万名群众。在劝阻无效的情况下，新四军一师二旅五团和东台县总队被迫还击，击毙了首恶分子，平息了大刀会叛乱。
许河乡有一吴氏家族，为首的有吴宗宝、吴宗实等8人，人称“五虎三将”。他们一贯为非作歹，杀人放火，敲诈勒索，群众恨之入骨。1941年秋，东台县公安局短枪队、东台县总队在唐洋、富安区游击连的配合下一举捣毁匪巢，活捉土匪50多人，并召开公开审判大会，作恶多端的“五虎三将”以及12名民愤极大者被枪决，群众无不拍手称快。
两次大规模的剿匪斗争，给土匪以极大震慑，残余分子纷纷投案自首，洗手不干。从此东台地区匪患解除。
四、中共中央华中局第一次扩大会议在阜宁召开，刘少奇离开盐阜
中共中央华中局驻盐阜区期间，胜利地领导了华中敌后军民的抗日斗争。1941年11月，华中局根据党的发展华中的战略任务已基本完成、华中抗日根据地已基本巩固的新形势，决定在阜宁县召开华中局第一次扩大会议，总结斗争经验，部署今后工作。
1942年1月20，华中局第一次扩大会议在阜宁县单家港小学正式开幕，出席会议的除刘少奇、陈毅、饶漱石、曾山等华中局委员外，另有华中所辖各战略区党政军领导人以及新四军军部、各师和独立旅主要负责同志共26人，列席会议的代表70人，鄂豫边区及新四军第五师、巢无地区及新四军第七师代表因为交通所阻、未能出席。大会由刘少奇主持，并致开幕词，大会主席团由刘少奇、饶漱石、陈毅、曾山、罗炳辉、黄克诚、刘子久、刘炎等组成，曾山为大会秘书长。同时分别建立了以陈毅负责的军事工作委员会；以饶漱石负责的党群工作委员会；以邓子恢和曾山负责的政府工作委员会；并成立了四师豫皖苏区党委工作检讨委员会。各委员会负责整理总结所属范围的有关问题，起草工作文件。
1月21日至2月8日，会议由各战略区地方党及部队报告工作，全面系统地总结了所在区党政军的情况，并相互交流了经验及体舍。2月9日至14日，大会休会6天。2月15日至3月1日，大会先由刘少奇代表华中局作《目前形势，我党我军在华中三年工作的总结及今后任务》的报告，接着由陈毅、饶漱石、曾山、黄克诚受华中局委托分别作了论军事建设、党与群众工作、政权建设、军队政治工作等问题的工作报告。3月2日至4日，大会对上述报告进行了讨论，与会同志在讨论中一致肯定了华中党在过去工作中的成绩，对各方面的缺点和某些错误也进行批评与自我批评。
3月5日，会议的最后一天，刘少奇作了会议情况的总结讲话。他希望这次会议能成为华中今后工作的转折点，成为取得新胜利的旗帜。华中局第一次扩大会议的召开，为华中抗日根据地的各项建设，确定了正确的发展方向，奠定了坚实的基础。
在华中局筹备举行扩大会议期间，刘少奇接到中共中央书记处要他回延安的通知，华中局扩大会议一结束，刘少奇即准备回延安事宜，从机关作风到军纪教育以及战士生活等方面，都作了大量细致的工作。临行前一天晚上，他还特地办置了几桌简单的饭菜，亲自招待单家港一带的乡邻，深深感动了根据地的军民。
3月13日上午，刘少奇一行90多人离开新四军军部驻地单家港，踏上了赴延安的征程，根据地人民夹道欢送一程又一程。刘少奇离开华中后，中共华中局书记、新四军政委职由饶漱石代；华中军分会书记职由陈毅代。
刘少奇从1940年10月抵盐阜，至1942年3月离开，共在盐阜区战斗、生活了一年半时间，他的足迹踏遍了盐阜大地，为领导华中及盐城地区人民的抗日斗争，立下了丰功伟绩。他的光辉形象将永远铭刻在盐城人民心中。
五、基层政权的进一步改造
为了彻底实施民主政治，体现人民当家作主的原则，建立与巩固抗日根据地，盐阜区行政公署根据中共华中局的指示,迅速投入了根据地的基层政权的改造工作。盐阜区的基层政权原是在旧政权的基础上建立起来的，基本上保留了原乡、保制及旧政权人员，具有临时的统一战线性质。这对迅速稳定根据地开辟初混乱的社会秩序起到了一定的作用。随着根据地的各项抗日建设事业的逐步推开及民主政治的进一步实施，一些旧政人员与民主政府的矛盾日益突出。由于现有乡、保长多系国民党韩德勤在苏北统治期间留下的人员，百分之五十以上系地主、富农。这些人掌握基层政权后，许多人或是消极抵制抗日民主政府的政策法令，或是暗中勾结土匪、流氓，不时进行捣乱；或是与反共派韩德勤部串通，破坏根据地的民主建设。有些坏分子甚至叛国投敌，在日伪扫荡苏北时，与敌沆瀣一气，狼狈为奸，杀害抗日地方干部和积极分子。这些都严重地阻碍了根据地抗日民主政权的建设工作。
1942年初，盐阜区行政公署颁布了施政“十大任务”。即改造下级行政机构；彻底实行减租减息法令；夏季公粮累进缴收及农村合理负担；整理田赋；整理土地；发展纺织业，建立合作社，调剂农村金融；改良司法制度；开展群众教育，加强宣传工作；整理私塾；培养地方干部，加强战时动员工作等等。其中心内容是改造下级政权，进一步加强基层政权的建设工作。
为了切实搞好基层政权的改造工作，盐阜区行政公署在阜宁县第五、八区进行了划设小区，实行乡选的试点。其方法步骤是：由县政府派人到基层召开乡保长、士绅、青年知识分子、农救干部的座谈会，报告划设小区、新乡的意义及新政权的组织方法，产生民主选举筹备委员会；召开民众动员大会，并以标语、演戏等各种形式广泛宣传，动员群众；编好公民小组，各组选推代表。进而举行预选区、乡行政委员会委员的大会，再召开新区、新乡公所成立大会，真正建立起体现民意、“还政于民”的基层政权。
1942年5月7日，盐阜区党委书记刘彬总结了基层政权改造工作的试点经验，写成《关于乡选经验的初步总结》一文章，后发表在《盐阜党刊》第二期。该文介绍了阜宁县第五、八区实行乡选的大体步骤和主要经验，以指导和推动全盐阜区的基层政权的改造工作。在基层政权改造过程中，各地还推行了精兵简政政策，裁减多余人员，合并机构，减轻人民负担；实行人民代表陪审制度，取缔土讼，建立巡回调解制度，颁布了保障人权法令，进一步加强司法工作的改革。为适应基层政权工作建设的需要，克服农村及基层政权工作干部相对不足的矛盾，盐阜区行政公署先后开办了淮涟干部学校、盐阜区行政学院，招收农村工作干部和知识分子、知识青年入学，先后培养了近千名区、乡级行政干部。同时还以阜宁县的5个乡划设了盐阜区行政公署直属区，作为盐阜区行政学院学员实习和开展工作的场所，锻炼学员的实际工作能力，毕业后，选择素质较好的学员充实全区各地基层政权，推动基层政权的进一步改造。通过这一系列措施，盐阜区从上到下逐步建立了新民主主义性质的人民政权，社会政治逐步民主化。据统计，1942年初，全区共有55个区，608个乡，民主力量控制的区政权已达49个，乡达393个。通过区划的调整，全区新设立了100多个新区，近1000个新乡。这样就更便利了人民参加政权工作，管理政府。同时，区乡干部队伍的阶级成份也发生较大变化。如在建阳、阜宁、淮安、涟东、滨海5个县中，共有乡镇长253人，其中地主、富农为108人，占百分之四十二，通过乡选，地主、富农所占的比例下降到百分之二十左右，而贫农、中农所占的份额则上升到百分之六十以上。各级乡、村级干部绝大部分也为贫雇农成份。
在两台地区，农村基层政权的改造工作比较特殊。1942年主要是对原有政权进行了调整和巩固工作。据1942年6月统计，东台县在64个乡606个保中，属根据地的有20个乡249个保；属游击区的有36个乡259个保；属伪化区的有8个乡98个保，全县5个区中仅有三仓区为完全根据地。鉴于这一特殊的斗争形势，东台县政府提出“一切工作深入农村，一切工作深入下层，一切工作为着培养地方干部，一切工作为着适应游击战争”的政权建设方针。着重组织民运工作队深入各区有关重点乡，协助开展工作，建立发展党的组织，整顿农抗会，提拔地方干部，充实政权组织，逐步调整旧职人员，举办乡、保长训练班，进行新旧政权对比教育，提高基层政权干部的政治觉悟和政策水平，惩办少数甘心向敌的伪乡保人员，团结、教育、争取旧政人员为抗日服务。通过这一系列的措施，两台的根据地中心区的农村基层政权基本改变了原有面貌，但这些政权仍不符合“三三制”原则，亟待进一步加以改造。
盐城地区基层政权工作的改造，大大削弱了地方封建势力，劳动人民开始真正当家作主，这对贯彻实施党的各项抗日方针政策，推进根据地民主政治的建设和巩固抗日根据地具有重要意义。
节选自《盐城人民革命斗争史 1919-1949》
中共盐城市委党史工作委员会编写