抗日战争胜利后，盐城作为革命根据地，在党的领导下，掀起了轰轰烈烈的土地改革运动，基本实现了“耕者有其田”的理想，铲除了反动政权的社会政治基础。但在解放战争时期，一些地方因国民党军队的占领和地主、还乡团的反攻倒算，许多分得土地的农民重又失去土地。盐城全境解放后，全区土地占有情况形成三种类型。一是老区。这类地区经过深入的土地改革和土地复查，相对比较稳定，但老区广大农民渴望确定产权，安心生产。二是恢复区。这类地区曾实行土地改革，但解放战争期间又被敌占，土地关系比较复杂，加之基层党组织不纯，群众觉悟低，封建残余势力拉拢干部，造谣惑众，威胁群众，倒田倒租，倒卖土地，不断破坏与非法侵占农民既得的土地财产等，有待进行土地复查，确定产权。三是新区[① 所指不是“新解放区”，而是指未建立稳固的人民政权的地区。]①。这类地区主要处于沿海垦、灶区，人口分散，人数不多，因多方原因，没有进行土地改革，须进行深入的土地改革。据统计，全区共1337个乡（除城镇）中，属恢复区的800多个、新区5个。因此，较之全国各新解放地区，盐城地区结束土地改革的任务艰巨，主要是解决恢复区的土地“悬案”和新区的土地改革，而巩固老区民主革命时期土改运动成果的任务相对较轻。1948年2月，华中工委在耦耕堂召开土地工作会议，部署验收结束土改工作。1948年夏至1949年春，工委工作队在滨海县分3批进行试点，先后完成张集、黄圩2个区共21个乡的土改验收工作，同时在上冈、冈东分别召开南4县（射阳、建阳、盐城、盐东）、北4县（阜宁、阜东、滨海、涟东）结束土改扩大会议，县、区、乡干部1700余人到会，学习、掌握结束土改工作的政策和做法。
盐城地区属于老区类型的有532个乡。这一地区土地上存在的问题已经不大，采取一般不动的方针，个别不合理的进行适当的调整，并做到基本上结束土改工作，凡已颁发土地证，确定地权的地方，主要工作是恢复与发展生产；已分配土地但还没有颁发土地证的地方，其主要任务是确定产权，发放土地执照。结束土改的具体步骤是通过当地组织调查了解实际情况，有步骤地解决方案所涉及的问题，然后召开群众会议再度征求意见，公布结束土改方案，最后按照章程填报申请书，经审批后颁发土地执照。盐城的老区土改结束工作进展得很顺利。